14 puntos urgentes sobre la violatoria propuesta de PPK.
Por el Instituto de Defensa Legal.
El presidente de la República Pedro
Pablo Kuczynski ha propuesto a través del proyecto de ley N°
1720/2017-PE ingresado el 28 de julio del 2017 al Congreso de la
República, la reforma constitucional del Consejo Nacional de la
Magistratura (CNM). En ella propone que esta institución esté conformada
por 5 miembros: un representante del Congreso, uno del Poder Ejecutivo,
uno del Poder Judicial, uno del Ministerio Público, y uno elegido entre
los cuatro anteriores. Sobre el particular el IDL señala enfáticamente
que el CNM debe reformarse, pero la propuesta del presidente Kuczynski
representa serias vulneraciones a la independencia judicial y peligros a
los avances concretados en el CNM a lo largo de estos años.
1. La participación del Ejecutivo y
del Congreso politiza en extremo al Consejo Nacional de la Magistratura
y abre la puerta a la interferencia política en la elección, ratificación y destitución de magistrados a nivel nacional, siendo un grave retroceso para la autonomía e independencia del CNM.
Según la conformación propuesta, el
poder político (el ejecutivo y el Congreso) tendrá un peso del 50% en la
elección no solo de magistrados a nivel nacional, sino también del
quinto y último integrante de esta institución.
A ello se suma que la elección de estos
representantes políticos es directa, sin siquiera (en un caso extremo)
tener el contrapeso de listas o ternas propuestas por otras
instituciones que aseguren controles previos o balances a dicho poder.
Existe actualmente un planteamiento donde se considera al Parlamento (de
profesores de la Facultad de Derecho de la PUCP), pero éste considera
de por medio el sistema de ternas y el regreso del Senado para esta
función de elección de consejeros del CNM.
En ese sentido, la propuesta contraviene
no solo principios constitucionales de no interferencia violatoria de
los poderes políticos, sino también directrices del Sistema
Interamericano de Derechos Humanos y del Sistema Universal de Derechos
Humanos sobre la independencia judicial y los consejos de la judicatura.
2. Vulnera la independencia del sistema de justicia y el principio de separación de poderes del Estado.
Cabe recordar que la participación
política de este tipo, en la selección de magistrados, ya ha sido
planteada en el pasado con perjudiciales efectos para la independencia
de la judicatura, por lo que este planteamiento es un despropósito y un
retroceso.
El ejecutivo y el legislativo deben
respetar los fueros del sistema de justicia y de sus instituciones
autónomas como el CNM, por lo que representantes directos de tales
poderes del Estado representan una violación al principio constitucional
de la separación de poderes y las competencias signadas por la
Constitución.
3. Es una propuesta antidemocrática al eliminar la representación de otros sectores como universidades y profesionales.
La propuesta contraviene el espíritu
democrático y participativo de la Constitución al eliminar de la
composición del CNM la participación de universidades, abogados y otros
profesionales, además del gremio de trabajadores y empresarios. Si bien
deben concretarse reformas en los procesos de elección de estos
representantes para salir de la actual crisis del CNM, la solución no es
eliminarlos por completo, toda vez que cuando la representación ha
funcionado, el CNM ha tenido importantes logros para la independencia
judicial y fiscal en el país, no alcanzados en otros años con la sola
actuación de la magistratura (por ejemplo). La idea de la reforma es
generar democracia, no restringirla.
4. Rompe con una reconocida
lección de la reforma de los sistemas de justicia: no se puede reformar
sin la participación activa de la sociedad civil
En ese sentido, descarta una lección
aprendida a nivel nacional y regional, y desconoce las propuestas
razonadas y valoradas como la de la Comisión Especial de Reforma
Integral de la Administración de Justicia del año 2004.
5. La salida a las crisis del
CNM, así como las más importantes actuaciones de control en el sistema
de justicia, han sido impulsadas por representantes de la sociedad civil
Sin duda hay que mejorar los mecanismos
de control de los actuales consejeros representantes de la sociedad
civil (y de otros estamentos), pero sería un error eliminar su
representación más aún bajo el argumento de que han tenido una actuación
cuestionable.
Primero, porque todos los consejeros
incluyendo los del sector del Poder Judicial y del Ministerio Público
han tenido cuestionamientos (Máximo Herrera, por ejemplo, se reunió en
pleno concurso de magistrados con uno de los postulantes; o el actual
consejero Morales Parraguez, quien fue cuestionado por la contratación
en el CNM de la pareja de su hija) por lo que una reforma debe dirigirse
a todos.
Y segundo, porque los representantes de
los colegios profesionales (no abogados, por ejemplo) han tenido
importantes actuaciones que han fortalecido el CNM y el sistema de
justicia: la no ratificación de Robinson Gonzales relacionado al caso de
corrupción “Orellana”, la destitución de toda una sala suprema (luego
reincorporada por el Tribunal Constitucional en decisiones irregulares),
la reforma de CNM luego de la crisis que provocó la renuncia de Avelino
Guillén a la magistratura, la destitución de Carlos Ramos Heredia como
Fiscal de la Nación por su relación con el caso “La Centralita”, entre
otros.
Estas actuaciones se realizaron cuando
fueron presidentes del CNM, o ponentes del caso, representantes del
gremio de médicos e ingenieros (Maximiliano Cárdenas, Gonzalo García
Núñez). Una de las razones de este desempeño fue la diversidad en la
representación del CNM y la apertura a la sociedad civil a través de la
transparencia en su gestión.
6. La propuesta sigue desconociendo reales problemas de la elección de los consejeros del CNM
El CNM debe reformarse, pero la
propuesta de Kuczynski presenta una estructura institucional que no
contrarresta las dinámicas que han tergiversado la elección de sus
integrantes y su posterior desempeño. Debemos enfocarnos en reformas que
sean además, idóneas a los problemas.
La propuesta debe hacer frente a la
identificación y prevención de las redes de poder particulares, promover
la real meritocracia, la transparencia en la elección, una real
participación ciudadana, etcétera. Es decir, se deben identificar en
todo caso contrapesos en la elección (sea a través de
ternas, la participación cruzada de otras instituciones, la veeduría
ciudadana interna) y la configuración de los requisitos mínimos para participar de esa elección (por ejemplo, en el caso de los representantes de las universidades).
Recordemos además, que lo que ha sumergido en una crisis institucional al CNM en estos años es
la falta de fiscalización por parte de los entes de control (el
Congreso, que ahora promueve su politización), una cúpula cerrada en la
ex Asamblea Nacional de Rectores, el cambio legal que cambió la elección
del sistema “un profesional, un voto” de los colegios profesionales no
abogados, la falta de reglamentos internos en todos los colegios
profesionales para una mejor e idónea representatividad del gremio, la
ausencia en la norma de claros y conocidos requisitos sobre la
trayectoria de los candidatos al cargo y, en consecuencia, el hacer
realidad de la garantía de apariencia de independencia en la función
(por ejemplo: incuestionable trayectoria profesional, preferencia por
candidatos que no han patrocinado casos aún en investigación de
narcotráfico o delitos contra la administración pública, reconocida
actividad pública o gremial, preferencia por candidatos sin
cuestionamientos en procesos de alimentos, etcétera.), entre otros.
7. La propuesta además de politizar el CNM, tiene muy mala técnica.
Y ello no solo porque omite controles
sino porque (por ejemplo) en el caso de la elección de los
representantes del Poder Judicial y del Ministerio Público no se
entiende con claridad si: (i) quienes elegirán al representante serán
los magistrados supremos (jubilado o en funciones), o (ii) si es el
elegido deberá ser un magistrado supremo (jubilado o en funciones).
La primera alternativa limita la
elección a un grupo que, ya se ha demostrado, lleva adelante una
designación de espaldas a la ciudadanía y a los propios magistrados
superiores, especializados, de paz letrado y de paz que también integran
el “Poder Judicial”. La segunda alternativa evidencia un serio peligro
para la autonomía del CNM, en tanto que sería posible que un magistrado en funciones
tome una licencia para elegir y fiscalizar a sus pares, para luego
retornar a su cargo luego de 5 años como consejero. La posibilidad de
que un elegido pueda ser un magistrado jubilado (70 años según la ley)
también es un problema.
Además, existe un serio error de
coherencia interna: mientras en el texto principal de la propuesta del
artículo 155 se descarta la participación de los abogados, en la
propuesta de disposiciones transitorias sí se considera. Finalmente, el
análisis “costo – beneficio” de la propuesta es poco serio, por decir lo
menos (que el beneficio es el ahorro del costo de las elecciones
generales de los representantes de los profesionales).
8. El Presidente de la República omite
dar cuenta de la actual composición cuestionable de las instituciones a
las que les está entregado el poder de la elección del CNM
Por ejemplo, en el Poder legislativo ya
hemos sido testigos de la elección sin transparencia del titular de la
Defensoría del Pueblo, así como de los integrantes del Banco Central del
Reserva del Perú, en manos de una mayoría parlamentaria fujimorista. En
la magistratura suprema, preocupa los antecedentes de los magistrados
que participarían también de esta elección, como por ejemplo los jueces
Ángel Romero, César Hinostroza, Luis Arce, Tomás Gálvez, entre otros.
9. Todo lo anterior hace previsible la urgencia de una reforma del CNM pero sin vulnerar principios constitucionales.
Y también, la urgencia de la reforma en el proceso de elección de todos
y cada uno de los grupos que han estado participando en su elección al
día de hoy. Algunas de las propuestas mínimas que planteamos son:
- Representantes de Universidades: que participen de la elección las más antigüas (mínimo 50 años de antigüedad y reconocimiento académico), y que el elegido sea un profesor ordinario de reconocida trayectoria académica.
- Representantes de los colegios profesionales no abogados: que se retorne al sistema de elección “1 profesional, 1 voto”.
- Requisitos mínimos a todos los postulantes al cargo: por ejemplo, reconocida trayectoria ética y profesional irreprochable, no haber sido sentenciado por profesos de alimentos o filiación (por ejemplo), transparencia de los patrocinios ejercidos, reconocida trayectoria institucional pública, preferencia por candidatos que no han patrocinado casos aún en investigación de narcotráfico o delitos contra la administración pública, entre otros.
- Obligatoriedad de la reglamentación del proceso de elección en todos los entes electores (por ejemplo, a la fecha, el Poder Judicial y el Ministerio Público no cuentan con ese reglamento).
- Veeduría ciudadana en el proceso de elección y los espacios de decisión de la misma.
- Publicidad y motivación de la elección de los representantes en el CNM, cuando la elección no sea de carácter masiva.
- De darse la elección de los magistrados en base a la votación de los jueces y fiscales titulares, ésta debe tener los mismos seguros que se proponen para la elección de los colegios profesionales: requisitos mínimos en el perfil del candidato, reglamentación de la postulación y el proceso, participación ciudadana, etcétera.
10. Doble abdicación de la
promesa electoral: se propone la reforma desde una fórmula normativa
(perjudicial) para la justicia, y se deja impune un estado de cosas en
el actual CNM que se cuestiona abiertamente
La reforma propuesta del ejecutivo
enfoca solo un debate normativo, dejando de lado y en la impunidad
diversos actos del actual CNM que han son seriamente cuestionados (por
los conflictos de interés de sus integrantes, elección de magistrados
supremos altamente cuestionados, entre otros), y que en su momento
promovió el pedido de remoción (por el caso “Quispe Pariona”) sin que
haya sido atendido.
Esto es grave, ya que es este CNM el que
en unos meses se prepara para elegir a 4 magistrados supremos. Es sobre
esta composición donde se requiere acciones inmediatas de fiscalización
y remoción, no para dentro de 4 o 5 años en que acabarán sus funciones.
11. La propuesta no cuenta con el consenso de instituciones públicas como de la sociedad civil
Entre las instituciones que se han
pronunciado están el Instituto de Defensa Legal, la Coordinadora
Nacional de Derechos Humanos, Proética, el Colegio de Abogados de Lima,
el Decano de Colegios Profesionales del Perú, la Comisión de Ética del
Poder Judicial, la asociación JUSDEM del poder Judicial, entre otros.
12. La propuesta ha sido tomada en
contra de las vías formales ya planteadas por el propio Poder Ejecutivo,
lo que evidencia que la propuesta es producto de la reunión política de Keiko Fujimori y Pedro Pablo Kuczynski
El planteamiento del Presidente de la
República del 28 de julio es distinto a lo prometido en las líneas
gruesas de su plan de gobierno, en la Comisión de Integridad del
ejecutivo presidida por Eduardo Vega, y en el denominado Acuerdo
Nacional (e incluso diferente a uno de los proyectos presentados por el
congresista oficialista Gilbert Violeta). Esto evidencia que no ha sido
coordinado con la Ministra de Justicia Marisol Pérez Tello, que es quien
apostaba por el espacio del Acuerdo Nacional.
En la conferencia de prensa del 11 de
julio luego de la reunión entre Keiko Fujimori y Pedro Pablo Kuczynski
se señaló que la reforma del CNM fue uno de los temas tratados, y que la
lideresa del fujimorismo esperaba ver los proyectos de ley que se
presentarían. Es decir, un tema esencial sobre el sistema de justicia
está subordinado a una reunión política casi secreta con Keiko Fujimori,
una actual investigada por presunto delito de lavado de activos. Luego
de esta reunión se presenta esta propuesta, muy diferente a lo conocido,
y respecto de la cual el vocero del fujimorismo Daniel Salaverry ya ha
señalado que será apoyada.
13. La propuesta se da en un escenario que abre la puerta a la interferencia político partidaria
En efecto, es grave que la propuesta del
presidente se dé luego de la reunión política con la lideresa del
partido político Fuerza Popular Keiko Fujimori, partido político que en
campaña electoral no demostró voluntad de promover la independencia en
el sistema de justicia. Por el contrario ha promovido con la mayoría
parlamentaria con la que goza una cooptación de instituciones estatales
como la Defensoría del Pueblo, o el Banco Central de Reserva, y un
desconocimiento de los principios de la independencia judicial al, por
ejemplo, aceptar que la sentencia contra Alberto Fujimori a 25 años de
cárcel por crímenes de lesa humanidad es una venganza política y contra
la ley, por lo que su patrocinio legal (por cierto) ha denunciado al
presidente de la Sala que lo sentenció ante el CNM.
Preocupa también que esta propuesta se
dé en el escenario particularmente difícil para el sistema de justicia,
en el que pende sobre cuatro magistrados del Tribunal Constitucional una
denuncia ilegal y direccionada interferencia en sus decisiones en el
caso El Frontón. Una denuncia cuya destino está en manos del Congreso.
Finalmente, pero no por eso menos grave,
preocupa que esta propuesta sobre el CNM se dé cuando el sistema de
justicia está iniciando el procesamiento de causas que involucran a
actuales partidos políticos que están representados en el Congreso. Esta
propuesta de “reforma” no beneficia en lo absoluto al sistema de
justicia que pretende investigar y juzgar el caso Lava Jato.
14. Por todo lo anterior, se propone con carácter de urgencia lo siguiente:
(i) que el ejecutivo replantee su propuesta integrando las
observaciones y críticas emitidas por diversas organizaciones, (ii) que
la reforma constitucional del CNM se base en la incorporación de seguros
en el proceso de elección de la actual composición (transparencia,
requisitos de prevención de conflictos de interés, participación de la
sociedad civil), (iii) que se adopten medidas de transparencia urgentes
en el desarrollo de las funciones del actual CNM, (iv) que se plantee
en lo inmediato el control institucional de los actuales consejeros del
CNM respecto de los cuales procede la remoción según el artículo 157 de
la Constitución.
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